加快国家电子政务外网平台发展助力服务型政府建设

国家电子政务外网（以下简称政务外网）是《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发[2002] 17号）和《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见》（中办发[2006] 18号）确定的我国电子政务重要公共基础设施。《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》（以下简称《规划》）提出，到“十二五”期末，形成统一完整的国家电子政务外网平台，为各级政务部门履行职能提供服务，为面向公众、服务民生的业务应用系统以及国家基础信息资源的开放共享提供支持。全国统一政务外网平台的建立与完善，关系到“十二五”国家政务信息化工程的整体布局，影响到信息时代服务型政府的行政效率和效能的提升。

一、充分认识建设统一政务外网平台的重要意义

中办发17号文明确提出“为适应业务发展和安全保密的要求，有效遏制重复建设，要加快建设和整合统一的网络平台”。随着我国政务信息化的深入发展，建设统一政务外网平台的意义更加凸显。

（一）提升信息化条件下治国理政能力的必然要求 

从发达国家政府改革创新的实践看，现代化的政府越来越表现为充分利用信息技术手段的高效、协同的政府。当前，我国经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等领域面临诸多管理难题越来越表现为信息传递、共享不畅和利用水平不高。分散建设部门专网，导致政务部门间信息割据严重，提升信息化条件下治国理政能力面临重要障碍。建设统一网络平台，才能实现各级政务部门的网络互联互通，促进打破部门信息壁垒，为多部门合力解决重大社会管理问题提供网络支撑条件。

（二）增强我国电子政务网络安全保障水平的有效途径 

分散建设专网导致国家信息安全风险积增，政府网络安全面临严峻挑战。当前，政务部门网络信息安全事件频发，其中很重要的原因是多数部门专网都面临安全保障人员少、投入不足、技术措施和管理水平参差不齐等问题，造成安全风险逐步累积，隐患很大。而建设和利用统一网络平台，可以通过集中管理、综合防范、及时应对来有效化解风险。

（三）实现我国政务信息化集约可持续发展的必由之路 

分散建设专网导致国家投资浪费极大，与中央倡导的厉行节约作风严重相悖。建设一张全国性的专网，动辄投资几十个亿，给各级政府财政带来很大压力。“十二五”期间仅中央各部门规划提出建设部门专网的费用超过500亿元，国家财力难以承担。相反如果能够充分利用统一网络平台，未来五年将可以大大节约网络建设和运维投入。

二、“十一五”时期政务外网建设取得重要进展

中办发17号文印发后，原国信办于2002年12月组织了政务外网建设单位招标，国家信息中心中标成为政务外网建设单位。2005年8月，政务外网一期工程正式启动。2009年4月，国家发展改革委、财政部联合印发了《关于加快推进国家电子政务外网建设工作的通知》(发改高技[2009]988号），对政务外网的网络建设、业务应用、安全保障、运行服务等工作提出了具体要求，并明确提出“今后原则上不再批准建设新的部门专网，不再安排新的部门专网运行维护经费”。2009年12月，政务外网一期工程中央投资部分通过竣工验收。2010年10月，中编办批复同意国家信息中心加挂国家电子政务外网管理中心牌子，明确“承担国家电子政务外网的运行维护及相关管理工作”的职责。经过“十一五”时期的努力，政务外网各项工作取得重要进展。 

一是全国统一网络平台初步形成。截至2012年10月底，从纵向看，政务外网已经覆盖31个省（区、市）和新疆生产建设兵团，地（市）级覆盖率达到93.7%，县级覆盖率达到71.7%。已有21个省（区、市）和新疆兵团基本实现县级完整覆盖。从横向看，中央政务外网已连接了80个中央政务部门和相关单位，全国省以下政务部门已接入33, 000余家，接入终端超过57万台。政务外网已经成为我国覆盖面最广、连接政务部门最多、承载业务应用类型最丰富的政务公用网络平台。

二是部门业务应用深入开展。目前，中纪委监察部、国务院应急办、国家审计署、国家安监总局等20多个中央部门利用政务外网开展跨地区跨部门的全国性业务应用。各省区市基于政务外网部署的行政审批、电子监察、应急平台、社会保障、文化共享、卫生医疗等业务应用系统总计已超过1200多项。政务外网在支持各级政务部门通过网络履行职能方面，发挥着日益重要的网络支撑作用。 

三是电子认证服务初具规模。在政务外网一期工程中，同时建设有电子认证基础设施和密钥基础设施，为政务外网各级政务部门提供身份鉴别、授权管理、数据传输等认证服务。到目前为止，在全国已建注册分中心21个，累计数字证书发放量超过54000张，为全国200多个业务应用系统提供数字证书服务。 四是减少重复投资、节约经费的作用已经显现。据初步测算，通过中央政务部门共享政务外网网络资源，已累计为国家财政节省一次性网络建设投资7.5亿元，每年还可节省线路租费约1.4亿元。在地方，北京市政务外网从2001年建设运行以来，累计节约建设和运行经费开支产生的直接经济效益已达11.4亿元；江西省通过统一建设政务外网，共节省建设经费18亿元，每年节省线路租费0．9亿元。待全国统一政务外网建成后，累计节省的网络建设和运维经费将更为可观。

实践证明，统一政务外网平台的建立，为各级政务部门联动解决重大社会问题和突发事件提供了网络保障，为部署面向社会管理和公共服务的各类业务应用创造了条件，为提高我党执政能力、助力我国服务型政府建设发挥了重要作用。政务外网整合资源、节约经费、促进网络互联互通和信息共享的建设目标正在逐步实现。 

同时，也应该看到，政务外网仍然面临一些问题。主要是：地方网络建设不平衡，政务外网整体服务能力存在“短板”；部门专网业务应用迁移缓慢，统一网络平台的作用没有完全发挥；政务外网支撑跨部门信息共享和业务协同的能力还不强；全网运行管理和协同服务体系有待进一步完善。这些问题是我国政务信息化建设进入新的发展阶段面临的共性问题，是发展中的问题，迫切需要在“十二五”期间，以信息化工程建设为抓手，在项目实施过程中促进问题的解决。 

三、《规划》对于政务外网发展提出新要求 

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚阶段。新时期我国政务信息化建设将致力于促进政府职能转变、提升政府行政效能和管理水平、提高服务社会和公众的能力。《规划》提出，到“十二五”期末，形成统一完整的国家电子政务外网平台，基本满足政务应用需要，这对政务外网建设提出了新的更高要求。

一是更加强调统一完整。由于政务外网采用分级建设的原则，一些地方尤其是西部地区网络建设缓慢，覆盖面不能满足中央政务部门业务到县的需求；一些地方政务外网建设早于国家政务外网，在IP地址等关键技术路线等方面和中央不一致，在一定程度上影响了中央部门的业务应用。《规划》指出，要加强顶层设计和统筹协调，推进中央和地方政务外网有效联通，形成统一完整的政务外网平台。这就要求各级政务外网建设单位高度重视中央与地方的网络衔接，促进本地区网络全覆盖，进一步提升中央与地方政务外网的互联互通。 

二是更加明确应用范围。《规划》指出，政务外网用于承载面向公众、服务民生的业务应用，为各级政务部门履行职能提供服务。“十二五”期间，《规划》所涉及的社会保障、卫生医疗、食品安全、安全生产等国家重要信息系统将在政务外网上部署和运行，突显了政务外网作为国家电子政务公共设施的重要作用。同时，与《规划》相配套的国家发展改革委、公安部、财政部、国家保密局、政务内网领导小组办公室等部门联合发布的《关于进一步加强国家电子政务网络建设和应用工作的通知》(发改高技[2012]1986号）（以下简称《通知》）指出，已建且用于部署非涉密业务应用的电子政务网络，原则上应纳入政务外网体系，对于规范政务外网应用范围具有重要指导作用。

三是更加突出基础性平台的支撑作用。《规划》指出，“十二五”时期，政务外网将为跨部门信息共享和业务协同发挥基础性网络支撑作用。同时，《规划》首次明确提出，政务外网要支撑国家基础信息资源库的运行，要依托政务外网形成数据交换能力。政务外网在发挥网络承载功能基础上，今后还将发挥更多的应用支撑作用。

四是更加重视政策约束。《规划》明确，要建立动态评估机制，适时开展中期检查，务求政务外网在内的各项工程建设目标和任务顺利实现。五部门《通知》对《规划》中电子政务网络建设要求进一步细化，对中央政务部门如何利用政务外网在方案编制、项目评审、审批、验收等环节提出了明确要求，强化了约束机制。

四、“十二五”时期政务外网建设的主要任务

为了落实“十二五”政务信息化的部署要求，政务外网发展将以业务需求为导向，统一标准，整建结合，资源共享，深化应用，保障安全，注重服务，实现四级完整覆盖和上下有效联通，为各级政务部门履行职能提供服务，为面向公众、服务民生的业务应用系统以及国家基础信息资源的开放共享提供支持。 

一是扎实推进网络覆盖和业务承载能力建设。尽快实现中央、省、地、县纵向网络四级全覆盖，横向实现政务部门按需接入。继续推进关键技术路线的统一，确保四级网络的纵向贯通。做好重大业务应用系统的网络支撑和服务保障。做好规划中涉及面向公众、服务民生的重大信息化工程的网络支撑和服务保障工作，积极配合部门专网业务系统的应用迁移。大力推进公共应用与服务。充分利用云计算等先进技术手段，拓展数据中心、共享灾备等基础设施领域的服务，探索公共应用程序仓库等服务功能，不断创新政务外网应用服务模式。

二是促进政务信息资源的开放共享。在为部门业务提供网络承载服务的基础上，面向电子政务的共性需求，建立完善信息资源目录服务和数据交换功能，有效支撑国家基础信息资源库的运行及部门信息资源的共享。

三是加快推进全网网络信任体系建设。在国家有关部门的领导下，加快建设政务外网密钥管理基础设施，建设完善国家电子政务外网网络信任体系基础设施，推进地方认证服务中心建设。建立国家电子政务电子认证服务体系，满足各级政务部门开展面向公众、服务民生业务应用的需求。以网络身份管理制度在政府机关和重点行业率先应用为切入点，在政务外网全网范围内推行电子认证服务，发挥电子认证服务体系对于电子政务网络、数据安全、数据交换等方面的安全保障作用，支撑政务信息资源的有效共享和安全协同。

四是建立健全网络安全整体防御体系。在国家信息安全主管部门的指导下，统一全网安全策略，推进等级保护工作，健全安全组织和管理制度；加强互联网出口安全管理和统一监测，提高互联网出口的防御水平；形成安全渗透检查和安全评估机制，建立全网整体安全态势感知分析及安全事件监测、响应、应急处理协同机制，形成全网整体防御体系；形成安全服务机制，为各部门业务应用提供安全可靠的网络支撑环境。

五、做好面向中央政务部门的业务承载服务

建设国家政务外网，就是要创造和完善条件，让更多的业务应用在政务外网上部署，充分发挥国家政务公用网络平台的作用和效能。 

（一）充分发挥已建网络平台的作用

形成统一完整的网络平台不可能一蹴而就，要充分发挥已建网络平台的作用。尽管就目前而言，政务外网的全国覆盖还不完整，但从分层级分区域看，政务外网已经具备了很强的业务支撑能力。中央政务外网完全具备承载中央级业务应用的能力，21个省区市和新疆兵团政务外网基本具备了省、市、县完整的网络承载能力，7个省市基本具备承载省级业务应用的能力。中央部门的全国性业务应用，在政务外网条件具备的地方，应充分利用政务外网开展业务；在政务外网尚未覆盖地区，可以先自行建设过渡性业务专网，待当地政务外网建设完成后，再迁移到政务外网。 

（二）做好政务部门的网络接入工作

政务外网采取属地化接入原则。中央部门接入政务外网，由国家电子政务外网管理中心负责提供网络接入设备和接入线路，完成网络接入实施工作，所需接入费用由国家电子政务外网管理中心承担。中央部门需要和地方部门联网的，可以采用联合印发文件、召开全国会议等方式，部署地方政务部门的网络接入工作。地方部门的网络接入，由本地政务外网管理机构和中央业务对口部门共同配合完成，所需接入费用一般由当地政务外网建设运维单位负责解决，地方政务外网有其他规定的，按地方有关规定执行。

（三）合理划分网络安全域，支持不同类型业务应用的网络部署

政务外网采用强逻辑隔离(VPN)技术，划分了公用业务区、专用业务区和互联网接入区，满足不同类型业务应用的网络部署需求。公用网络区是实现各级政务部门间网络互联互通的核心区域，承载跨地区、跨部门的业务应用，提供电子认证、目录交换、公共应用服务等共性支撑服务；专用网络区是为政务部门单独构建的有限范围的专用VPN网络，主要承载政务部门特定需求的业务；互联网接入区承载政务部门面向企业和公众服务的业务，提供政务部门工作人员访问互联网资源的网络通道。中央部门的全国性业务应用应主要部署在公用网络区，使用政务外网统一分配的公共IP地址实现全国范围的网络互联互通。同时，政务外网将按照国家关于信息安全等级保护的有关要求，实施分区分域的等级保护。中央、省、地（市）政务外网骨干网按照等保三级要求实施安全防护。各部门依托政务外网部署的业务系统可以根据国家关于信息安全等级保护的有关规定，确定在政务外网上运行的业务系统信息安全等级，采取相应的信息安全等级保护措施，进行信息安全风险评估，保障各自业务系统的信息安全。

（四）不断拓展政务外网公共应用和服务

除了为部门业务应用提供网络承载服务外，政务外网还应积极拓展应用领域和服务范围，不断提升面向政务部门提供数据交换、安全邮件、CA认证、即时通讯、服务器托管、数据中心、灾备中心等应用服务支持能力，切实发挥政务外网公共基础设施和应用支持作用。

（五）协助政务部门做好利用政务外网方案的制定落实

五部门《通知》指出，新建和续建电子政务工程项目，应将利用政务外网的部署和迁移方案纳入项目建议书和可行性研究报告，接入政务外网平台的有关方案，应与国家电子政务外网管理中心协商并签订相关业务应用协议。国家电子政务外网管理中心将协助中央政务部门做好需求调研、技术论证和方案制定，切实保障政务外网的有效利用。

《规划》鼓励采用代建制等电子政务建设创新模式，以提升电子政务项目专业化水平，促进可持续发展。在实行代建制过程中，也应充分利用国家统一电子政务外网，在方案编制阶段与国家电子政务外网管理中心进行协商，将有关利用政务外网的方案纳入整体方案中。代建项目必须与政务外网建设做好衔接，禁止代建单位独立建网。

省综治办接入省电子政务外网工作顺利完成

为贯彻国务院办公厅印发的《贯彻落实<中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设意见>任务分工》（国办发[2012]50号)文件精神，落实文件中“由中央综治办牵头负责加快建设社会管理领域的科技支撑体系，建设网络化、广覆盖的公共服务平台”的要求，中央综治办决定利用国家电子政务外网建设全国社会管理综合信息系统，开展数据传输、音像传输和视频传输等业务应用，先期选择了北京市、山西省、上海市、浙江省、湖北省、广东省综治办做为接入试点，为全面建设社会管理综合信息系统积累经验、奠定基础。由中央综治办和国家电子政务外网管理中心联合下发的《关于做好接入国家电子政务外网工作建设社会管理综合信息系统的通知》（综一通字[2013]1号）对此项工作作出了要求。

2013年1月6日，省中心接到文件后，王晓胜主任非常重视，要求尽快完成接入任务。中心分管主任亲自组织网管中心技术人员与省综治办有关人员进行座谈和沟通、对综治办网络建设现状进行考察并制定了技术实施方案。

2013年2月1日，省综治办局域网顺利接入省电子政务外网，实现了和中央综治办的网络互联。同时，为实现省综治办安装在省计生委网络的业务系统也能被政务外网用户访问，网管中心完成了计生委网络与省电子政务外网的对接。

省综治办接入山西省电子政务外网工作已顺利完成，目前各网络系统和业务系统运行正常。