徐鹏程：新常态下如何完善互联网金融监管

前经济面临着较大的下行压力，需要金融改革和金融创新迈出更大步伐为经济助力。互联网金融在弥补传统金融不足、支持小微企业发展、推动大众创业方面具有不可替代的作用，因此越来越受到重视。

互联网金融作为金融与互联网结合的产物，不仅具有金融业务的传统风险，同时还具有传统金融业务之外的法律风险、信息安全风险和技术风险，如何对互联网金融进行监管成为一项世界性难题。2015年7月，人民银行等十部委下发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），提出了加强互联网金融监管的原则和指导思想，但这仅是一种行政性的指导意见，不可能解决当前互联网金融监管所面临的所有问题，互联网金融监管仍然任重道远。

互联网金融发展面临的突出问题

互联网金融作为金融创新的一种形式，目前面临着不少问题：

一是立法仍然滞后。金融业务遵从的是现有法律，新的金融业态出现后往往找不到相对应的法律，只有当风险累积到一定程度时相关立法才会提上议事日程。《指导意见》不是法律，对各类互联网金融业务的发展和监管只能作笼统的规范，无法进行细化，一些互联网金融的具体业务还缺乏明晰的规范。据有关统计显示，2014年我国第三方支付规模高达18731.5亿元，同比增长84%，虽然针对银行的支付法规目前至少有60多项，但针对第三方支付机构的法规基本没有。

二是监管主体仍不尽合理。《指导意见》明确互联网支付业务由人民银行监管，网络借贷业务（P2P）由银监会监管，股权众筹融资业务由证监会监管，互联网基金销售、互联网保险业务分别由银监会、保监会监管，这种监管仍然是传统“一行三会”的机构监管模式，而互联网金融业务形态复杂，所涉金融机构小而分散，且以民营为主，传统监管很难对它们全面有效覆盖。

三是业务开展受到各种负面事件的影响。由于准入门槛不高、监管覆盖不全，目前互联网金融业务越来越呈现出良莠不齐的局面，有的互联网金融机构利用监管空挡从事非法吸收公众存款、非法集资等业务，有的互联网金融机构利用信息不透明非法侵占投资者的资金，有的互联网金融机构自身防范风险的能力薄弱、操作不规范，使投资者的资金造成了损失。随着各种负面事件的不断出现，互联网金融的形象受到了影响。

四是支持业务发展的基础还很薄弱。互联网金融对技术的依赖程度很高，前期虽然不少有实力的互联网企业介入，使互联网金融开办的技术平台得到了快速发展，但随着涉足该领域的企业越来越多，技术保障不足的风险也在加大，互联网作为公众平台，很容易受到黑客的攻击，安全状况令人触目惊心。

完善互联网金融监管的具体建议

针对当前互联网金融业务发展面临的突出问题，对完善互联网金融监管提出以下几点建议：

一是尽快完成互联网金融立法。《指导意见》提出“积极开展互联网金融领域立法研究，适时出台相关管理规章”，目前看这项工作必须提速，应尽快制定出台《互联网金融法》及其配套的行政法规，科学界定互联网金融的概念，明确各类业务的性质和规范，按照不同业务类型明确监管主体，确定互联网金融的法律地位。在确立依法监管原则的同时，要坚持适度监管的原则，不能因为监管捆住了互联网金融的手脚，更不能超越法律规定对正常的互联网金融业务加以种种限制。

二是进一步细化监管主体。根据国外互联网金融监管的经验，地方政府在监管中可以发挥更大的作用，以美国为例，互联网借贷业务（P2P）基本集中在联邦和州层面下设置的监管机构中，而我国香港地区干脆将小额借贷公司统一交警务部门管理，在实践中这些做法都收到了很好的效果。同时根据业务类型和特点的不同，进一步细化互联网金融业务的监管主体，突出地方政府以及工信、互联网管理部门在监管中的作用，为此要加强地方立法，加快行政法规、实施细则的制定，明确各监管主体的责任和权限，加强协调联动。

三是实施差异化的分类监管。传统监管以机构监管为主，诺贝尔经济学奖得主莫顿提出 “金融功能比金融机构更为稳定”，面对互联网金融机构小而分散的特点，监管的重点应该从机构监管逐步转向功能监管，第三方支付业务的监管重点应放在交易过程而不是从事第三方支付的机构上，对互联网借贷业务（P2P）的监管重点放在强化信息披露上。根据办理的业务性质，可以大体上把互联网金融机构分为实体企业金融服务平台和证券投资服务平台两大类，对于前者可以实行“负面清单”管理，把有不良记录、缺乏一定规模的机构清除出去；对于后者可以参照私募基金的规则进行管理，使机构与客户之间实现信息的充分对称，防止风险。

四是增强互联网金融机构抵御风险的能力。互联网金融业务的核心是金融业务，互联网只是降低成本、扩大规模的手段，解决资金来源不是金融业务的全部，资金往哪里投是新兴互联网机构普遍存在的弱项，而这方面恰是传统金融机构的强项。要对互联网金融机构设立一定的准入门槛，逐步把实力弱、管理水平不高、抗风险能力差的机构整合出局，通过提高机构自身的实力推动全行业整体实力的提高。针对当前第三方支付业务发展的现状和存在的问题，要做好顶层设计，把第三方支付业务逐步限定在消费支付领域，对跨机构清算业务实行严格准入，逐步做到不在人民银行支付清算系统，由普通互联网金融机构从事清算业务。

五是建立市场预警和退出机制。互联网金融往往会放大系统风险，必须做好提前预警，避免机构破产清算时对市场和社会产生倒逼。各监管部门应定期对所监管的互联网金融业务进行总体性评估，重点是这些业务对经济社会的影响和风险水平，根据评估结果及时调整监管方向和监管强度，对于风险大、影响高的业务和机构要纳入重点监管范围，直至采取最严格的监管手段。监管部门要加强互联网金融业务的研究，及时跟踪业务发展方向和业务模式的演变，厘清各种商业模式与违法犯罪行为的界限，严厉打击违法犯罪行为，在依法监管的基础上建立退出机制，对于达到退出条件的机构或业务坚决使其退出市场，避免出现更大风险。

六是发挥行业“领头企业”的作用，加强行业自律。各监管部门要加强与互联网金融机构的日常联系，增进了解和相互理解，对于法律暂时没有明确规定的业务，监管部门和机构要及时沟通，提前达成一致，避免法律风险。当前，在互联网金融领域已经涌现出一批 “领头企业”，它们市场占比高、客户多、影响大，新业务大都是这些机构率先推出、其他机构跟进的，要加强对这些机构的联系和协调，发挥它们的正面作用，推动业务不断规范。要加强行业自律，成立并完善各级互联网金融协会，制定行业自律标准，建立行业自我约束和纠正机制。

七是加快社会信用系统建设。与传统金融相比，互联网金融开展的经常是一些“不见面的业务”，但大多数互联网金融机构规模小，在资金运用方面不掌握充分信息，对投资对象缺少全面真实的了解，增加了业务的盲目性。为此，应尽快建立全国范围的、涵盖全体公民和企业的信用体系，为互联网业务的“供需双方”搭建起安全便捷的桥梁，这项工作目前看来也已迫在眉睫，必须加快进行。

八是加强客户权益保护工作。监管从本质上说是保护客户的，而不是保护金融机构，鉴于互联网金融业务的复杂性和风险性，对客户利益的保护显得更为重要。要建立并完善客户资金第三方存管制度，实现客户资金与金融机构自身资金的分账管理；积极开展投资者教育活动，提高投资者的风险意识；各金融机构也要主动向投资者揭示业务风险，保证投资者的知情权；建立强制性信息披露制度，根据各类业务的特点确定披露的事项，保护投资者的知情权，对于违反信息披露制度或者有意造假的，要及时予以查处；对各类违法犯罪行为，要以法律为依据进行严厉打击，维护行业的健康发展。

九是加强互联网金融的安全体系建设。加快互联网金融新技术、新标准的研究，及时出台相应的技术标准和规范，跟上市场发展的步伐。互联网金融机构也要加大硬件投入，提高信息化水平和信息安全水平，防范黑客攻击，妥善保管客户资料和交易信息，保证业务信息的绝对安全。