为国家中心城市建设提质进位谋良策献智慧 探索发展混合所有制职业院校 助力郑州建设国家产教融合型城市

刘继广

今年1月份发布的《河南省“十四五”教育事业发展规划》明确指出：支持郑州市建设国家产教融合型试点城市。职业院校进行混合所有制改革是一种体制机制层面的积极、大胆创新，是对原有体制机制不断补充、优化、完善的存量改革，将有力促进郑州国家产教融合型城市建设。

一、混合所有制职业院校体制机制创新的制度基础

1.创造更加宽松的政策环境

进一步解放思想，推进社会主义市场机制建设，为混合所有制职业院校改革提供更加宽松的政策和舆论环境，包括明确职业院校混合所有制改革的合法性、明晰产权归属、赋予更大的学校治理权，大力支持与此相关的营利性与非营利性民办职业院校发展。

2.培育规范有序的产权市场

培养教育产权交易市场，形成公开、公平、公正的教育产权交易机制。建立、健全教育产权交易规则和运作制度，规范交易行为，促使教育产权规范交易、自由流动与重组。以制度化、规范化、公开化、合法化程序，保障教育产权的流转顺畅。

二、混合所有制职业院校体制机制创新的实现路径

1.遴选合适的职业院校与投资主体

选择校企合作基础好的学校作为整体实施混合所有制改革的试点。理性选择合适的社会投资主体，推动产权组织结构的多元“混合”。“混合”应具备三个条件。一是必备教育资本与产业资本；二是出资人身份及其财产属性的改变，投资主体成为学校的举办者，投资的财、物成为混合所有制职业院校法人财产；三是通过对所有投资主体的资产进行确权与股份制，依据出资人的出资份额形成其拥有的学校股份。遴选和确定各类产权主体时应遵循五个原则：自愿参与原则、权利平等原则、利益分配公正原则、自由退出原则、充分利用市场机制兼顾社会效益原则。

2.重组合作双方产权权能

鉴于我国是以公办职业学校为主体的职业教育体系，产权重组之前，学校属于“国家拥有所有权、学校具有管理使用权”的二元产权结构。重组过程中，政府给办学主体授权，允许各方将自身一部分权能让渡给对方，并通过协商谈判达成合作共识，组建校企合作共同体。重组后的职业院校形成一个三元产权结构，即国家拥有所有权、学校与企业分享使用权或管理权。合作产权重组须坚守的底线是，学校公益性质不改变，技术技能型人才培养主旨不动摇，学校、企业、学生和政府等利益不受损。

3.促成产权激励式合作机制

通过“授权、让权、用权、享权”四个步骤，促成产权激励式合作机制。一是政府适当“授权”，政府通过出台合作产权保护的政策法规，赋予混合所有制办学主体充分的权利，包括明确界定企业合作产权，促使企业外部性内部化；同时，允许合作方依法依规进行权能顺利流转。二是校企相互“让权”，即办学主体彼此将自身部分使用权、管理权等让渡给合作方或与之共用。依据“权责对等”标准，可将使用权赋予最有效率的使用者，将管理权赋予最便于管理的一方，并承担相应义务与责任。三是校企充分“用权”，通过整合校企等资源，在“效率优先”标准下实现合作剩余最大化。四是校企共同“享权”，在校企产权得到有效保护基础上双方分享合作剩余。

4.构建权能最大化的多元产权结构

经过产权重组，学校、企业等之间的合作产权嵌套在一起并形成一个产权链，它不仅将产权主体整合在一起，而且将流转的权能联结在一起，并且其中蕴藏着一个分享混合所有制合作剩余的利益链，一个搜寻更好合作者的合作链，一个追求更多后续投资的投资链，它们共同构成一个“用产权链套牢利益链，用利益链驱动合作链，用合作链拉动投资链”的发展闭环，最终形成一个相对稳定有序的自组织结构。

三、混合所有制职业院校体制机制创新的关键环节

1.建设基于“三会一层”的法人治理结构

建立健全混合所有制职业院校法人治理结构，是改制后能否和谐有序运转的关键与难点。我们的研究从理论设计上看，采用“决策机构、执行机构与监督机构”“三权分立”的权力制衡机制，建立“三会一层”法人治理结构。研究认为“三会一层”是一种比较成熟的混合所有制职业院校治理结构。该模式的法律依据是2018年修订后的《民办教育促进法》，其中规定“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。”可见，须采用“决策机构、执行机构与监督机构”的权力制衡机制形成基于股东会、董事会（理事会）、校长层（校务会）、监事会的“三会一层”运行机制。该模式的目的在于便于充分吸纳社会资本、限制个人集权、实施专业管理、提高决策科学性。

2.合理处理党委领导与“三会一层”的关系

形成党委领导下的“三会一层”法人治理结构，具体而言就是在混合所有制职业院校实施“党委领导、股东会指导、董事会决策、校长层管理”的运行机制和治理模式。

四、职业院校“混改”中产权保护的主要内容

1.明确混合所有制职业院校事业单位法人身份

如何在混合所有制职业院校改革中，确定学校法人的属性，成为各级政府出台配套政策时的重大挑战。当前学界基本达成一定共识，认为混合所有制职业院校法人属性应为非营利法人中的事业单位法人。

2.补充混合所有制职业院校法人权益规定

法人身份问题是所有法人问题中的根本性问题。如果法人身份问题不解决，就很难找到破解法人组织发展的正确方向和途径。现行《高等教育法》《民办教育促进法》对公办、民办职业院校的治理结构进行了规范，但是由于混合所有制职业院校产权属性的“混合性”，因此对其法人身份的权益保护缺乏适切、合理的确定，导致实践过程中的左右为难。因此，需要进一步健全相关政策法规，明确混合所有制职业院校的法人权益保护。

3.加强投资者转让权和收益权保护

由于现阶段混合所有制职业院校大多属于投资办学的现实情况，除在法律上对投资人的所有权明确界定外，还应允许投资人在不损害学校资产、不造成学校资产流失的前提下，拥有对学校财产的转让权。即在法律许可范围内，投资者可以自行转让其产权，并在终止前进行财产清算。

4.设立金股制度保障办学方向

从实践探索的情况看，一些职业院校的国有资产在混改总资产中占比过小，存在难以按照股权大小来安排国有资产代表进入学校决策层的问题，不利于对国有资产的保值与增值，也不利于保障职业院校混改后的办学主导方向与人才培养目标。因此，混合所有制职业院校可以借鉴企业领域的金股制度。金股制度是为了保障一部分特殊股权的利益而设计的一种持股方式，持股人的权利不局限于其持股比例大小，而是关键股权具有一票否决权。即通过有效的制度设计，赋予公办职业院校代表进入董事会、校务会和监理会等决策层、管理层及监督层的权利，并拥有学校重大事务决策的一票否决权。这样公有制代理人对股东大会、董事会、校务会等重大决策具有最终否决权，能有效保障混改后职业院校的办学方向、国有产权保护，从而充分发挥公有制在混改中的引导作用与关键保障作用。

(作者：河南机电职业学院职教研究所所长、教授，河南省高等教育学会理事)